高校后勤社会化改革的形势任务与政策支持

发布者:淮阴师范…发布时间:2006-03-24浏览次数:2325

 

  【摘要】后勤社会化进入攻坚阶段,后勤实体面临转换“老人”身份、产权制度改革、服务“公益性与福利性”、税收优惠政策这“四大矛盾”,政府应当发挥主导作用,以强有力的政策支持清除障碍,彻底理清后勤实体各方面利益关系,实现与社会企业同成本平等竞争,才能实现企业化和走向社会化。

一、高校后勤社会化改革的发展趋势

1、我国总体生产力水平不高,服务业不发达,且发展不平衡,基本国情决定了后勤社会化程度不高和社会化进程差异,后勤社会化只能是低水平的、长期渐进的过程。

2、发达地区服务业产业化程度较高,学校有条件选择社会企业服务。规模较大的高校,仍应支持后勤集团发展,作为后勤保障的依靠力量,同时逐步开放校内市场,不断提高“市场机制”水平。规模较小的高校,可以选择社会优质资源服务,宜实行托管后勤模式,后勤社会化一步到位。

3、欠发达地区服务业产业化程度较低,学校不可能主要依靠社会企业服务。规模较大的高校,应坚定扶持后勤集团发展,支持其参与社会市场竞争,整合校外后勤资源,成为本地区高校后勤市场的主体力量。规模较小的高校,后勤资源有限,自办后勤效益不高,宜选择联办后勤或托管后勤。

二、后勤社会化改革的近期形势

1、后勤社会化取得阶段性成果,消除了制约高校快速发展的“瓶颈”障碍。引进社会力量办后勤,改变了过去全靠财政拨款的办法,建设速度大大加快;高校将后勤整建制剥离,后勤实体模拟企业化运行,向“事企分开”迈进一步;高校后勤市场规律、机制、规则逐步被认识和接受,服务者和消费者思想观念发生根本变化,市场经济服务与消费观念逐步确立,为深化改革准备了思想基础。

2、后勤社会化的进程严重不平衡,后勤实体两极分化现象严重。虽然理论上理清了后勤社会化基本思路,明确了主要任务和最终奋斗目标,但改革政策明显滞后,形成各自为战的局面。

一些经济发达的大城市,后勤社会化步伐加快,后勤市场化程度不断提高,校内市场结构发生明显变化,一些社会企业占领校内市场,表现上乘,市场份额不断扩大,高校后勤协会的行业管理职能不断增强,政府直管企业的职能正在转变。

经济欠发达地区,后勤社会化进展缓慢,后勤剥离有名无实,后勤实体“旧貌换新颜”,有的出现改革倒退现象,进入校内市场的社会企业多数表现不佳,校方期望值下降,后勤实体也因之获得莫大安慰,市场垄断地位更加巩固。后勤实体强者愈强,发展壮大,弱者愈弱,处境艰难。

3、后勤社会化进入攻坚阶段,长期潜伏的深层次矛盾逐步浮出水面:后勤实体“老人”身份尚未转换,同工不同酬,矛盾突出;产权制度改革尚未启动,有的以国有资产注册,类同国有企业,仍须改制;“公益性”服务长期困扰后勤实体,责、权、利不对称;税收优惠政策走向不明,不敢冒险注册。“四大障碍”阻碍其走向企业化,延缓社会化进程。改革成效显著的高校,都是巧妙避开了这些障碍。

4、改革攻坚的任务,是政府发挥主导作用,以强有力的政策支持清除四大障碍,理清后勤实体与学校、政府、师生及其内部利益关系,实现与社会企业同成本平等竞争,为改制注册创造条件。

5、后勤社会化参照国企改革主辅业分离办法的政策框架,因忽视高校特殊性而缺少响应,难以进入实质性操作阶段。

1)国企与高校境况悬殊。国企改制是全面改革,内部公平;高校后勤改革是局部改革,校内不公平。国企普遍效益不好,有的面临破产,员工面临下岗,外有政策压力,内有改革呼声;近年高校事业大发展,因效益极好而掩盖了深层矛盾,缺少推动改革的内部动力与外部压力。

2)后勤群体缺少积极性。因自身市场竞争力不强,对走向企业化信心不足,主观上不愿分离。校部机关改革不同步,“一样人,两样待”,“校内不公平”成为拒绝推进改革的理由。

3)学校领导缺少积极性。高校是政府投资,全民所有,利益主体所有者“虚置”,改革符合学校利益,但未必符合领导者利益;有的领导缺乏驾驭市场能力,有的排斥市场机制,担心失去行政控制权而影响稳定,威胁自身政治安全;后勤改革不是硬任务,可改可不改,不愿冒风险;有的领导回避矛盾,保持不出问题就行,有意把改革任务留给“下一任”。

6、后勤实体对待工商注册的态度差异。

1)少数高校后勤实体,进行了工商注册。有的已经占领了许多社会市场或其它高校市场,有的发展成为跨学校、跨地区的后勤集团,但其注册资本绝大部分是校管国有资产,类同全民所有制国有企业,仍需改制,且数量极少,没有代表性。这类后勤集团对待注册改制有一定积极性。

2)绝大多数后勤实体,对进行工商注册持消极态度。一是限于实力与市场经验,担心增加运行成本,对走向法人化预期不良;二是安于现状占据主导地位,管理层缺乏改革进取精神,对走向后勤社会化不感兴趣,有的甚至持怀疑态度,因而选择等待观望态度。

三、关于后勤劳动人事制度改革

1、应当实行积极的“老人老办法”政策。

1)转换“老人”身份,时机逐渐成熟。改革是调整利益关系,要算经济账,更要算政治账。应立足实际完善“老人老办法”,基本无损其既得经济利益,以利减少矛盾阻力,破除落后制度,理清后勤利益关系。

2)非后勤系统工勤人员应当同步改革,策应后勤改革。学校后勤人力、资产、市场资源应全面彻底剥离,归口后勤实体,在全校范围内优化配置。

学校新录用的政工与工勤人员都应当实行人事关系代理,全面废止用人终身制,有利于策应后勤改革,否则,将会加大后勤改革阻力。

3)政府或通过学校支付“老人”改革成本,为后勤实体内部“同工同酬”创造条件。应有多种办法,供员工选择。

第一,实行提前退休。考虑档案工资预期增加部分,距退休年龄13年及3年至5年的,分别增加1级或2级档案工资,办理正式退休手续。

第二,实行内部退养,距退休年龄5年以上的,学校按当时标准发给档案工资,可以自谋职业,也可以到后勤实体参与竞争上岗,达到退休年龄时办理退休手续。

第三,实行退休前“阶段性买断工龄”,学校给予一次性经济补助,自谋职业,达到退休年龄时再办理退休手续。

第四,买断工龄,与学校解除劳动人事关系,学校一次性给予现金补贴,或一次性给予后勤企业股份,自谋职业。

4)有的高校向后勤实体转嫁改革成本,迫使其“以外补内”,属于权宜之计,不利于理清双方权益关系。

2  完善“新人新办法”政策。

1)实行人事关系代理制度,人事关系不进校,实行聘用合同制和企业工资制度。要防止新型“大锅饭”,防止“新人”走老路。

2)建立专业性“新人”培养基地。“新人”大多缺少行业知识与实战能力。迫切希望一些大学设置“高校后勤”专业,培养既懂教育规律、又懂经济规律的对口人才,成为后勤新型接班人。

3)建立高层次“新人”培训基地。一些具备条件的大学,可以开办高校后勤专业硕士、博士学位班,报考对象为有实践经验的优秀“新人”,为后勤集团培养高层管理人员。

3、清理整顿后勤“临时工”队伍。

1)教育行政部门重申“依法用工”政策,维护劳务人员合法权益。签订劳务合同,交纳基本保险和住房公积金,工资不得低于当地最低工资标准,实行8小时工作制或每周42小时工作制,加班享受补贴,享受法定节假日,自愿参加工会。学校承担依法用工所“增加”的费用。

2)尊重劳务人员,尊重一切劳动,共创和谐校园。学校必须按《劳动法》核定岗位需求,按当地最低工资标准和基本保险及法定待遇核定人员经费。后勤实体不得压低劳务成本,政府执法部门应当坚决查处侵害劳务人员合法权益行为。

3)清理整顿劳务人员,精干队伍,签订合同,明确双方权益、责任和义务,加强职业道德和技术技能培训,提高基层人员的群体素质。

四、关于后勤产权制度改革

1、实行积极的资产改革政策,要有利于优化配置后勤资源,有利于调动后勤员工积极性,有利于发展后勤生产力,改革宜早不宜迟。

1)实行“资产跟人走”政策。不能剥夺员工赖以生存的生产资料,不能将其当作“无产者”赶出校门,后勤资产从学校剥离也很难操作,可以给予有限期使用权,实行“零租赁”或低租赁,既防止国有资产流失,也保障员工基本生存条件。

2)后勤实体建立之前,学校事业经费或后勤利润积累投资形成的资产,产权归学校所有。其服务性资产实行“零租赁”,经营性资产实行 “低租赁”,尽量降低服务成本与价格。

3)后勤实体注册改制,光靠“租赁”不行,也不应全靠员工出资,学校应设法让员工成为“有产者”,改革政策应有所突破,可以为员工配股或赠股。

2、妥善处理、合理分割后勤实体利润积累形成的资产,让“早改革,早得益”成为现实。

1)对后勤剥离之后利润积累形成的“有形资产”进行价值评估,确定“有效资产”价值,承认学校扶持的贡献,也承认员工劳动的贡献,可划出适当比例对员工进行配股,政策导向应有利于吸引机关工勤人员进入后勤实体。配股可以只有收益权,达到一定年限再转化为个人股权,买断工龄的员工配股可以拥有所有权。

2)对于划归学校所有的资产,可以暂交后勤实体使用,规定合理期限,保持正常运行,待其有能力时再交还学校,也可以用于支付改革成本。

3)后勤实体形成的无形资产,主要是后勤员工共同创造的,应当继续无偿使用。

3、按《公司法》对后勤实体进行股份制改造,推进后勤实体法人化。

1)要争取在产权所有人的支持下进行,自上而下推动改革。要以企业发展为基本出发点,以保证职工基本利益为前提,争取最大多数群众支持,不流于形式,最好有中介机构参与,规范操作。

2)股份多元化,员工持股,学校参股。学校绝对控股不利于调动员工积极性,相对控股是最佳选择。员工持股具有双重身份,是雇员又是股东,有利于形成“以企为家和为已工作”意识。适当吸纳社会优质资源入股,有利于优化股权结构。

3)后勤实体注册初期,学校应当持股以表示关心支持,以后学校股应逐步转化为员工股,直致全部退出。

五、关于后勤服务的公益性

1、教育是社会公益性事业,是政府与学校的责任。后勤“公益性”服务是政府公共服务的一部分,应由政府或通过学校支付费用,体现对教育事业的关心支持。公益性服务对象应是在籍学生,服务范围、幅度只能由政府根据整体社会福利水平、教育水平和财政状况来决定。

我国是“穷国家办大教育”,政府财力有限,公益性补贴范围,应限制在大众伙食供应和学生宿舍收费范围内,提供幅度应在已有基础上,不宜增加新的要求。只要政府不收税,学校不收或少收租金,政策稍作调整,即可实现一定幅度的公益性。

2、政府拨款投资(或部分投资)的学生公寓、食堂等基础设施,对于政府投资的部分,学校不需要还本付息,学校自己经营或招聘社会力量经营都应不收租金或少收租金,尽量降低经营成本和价格,以体现服务的“公益性”。

3、学校扩大招生规模,向银行贷款投资学生公寓、食堂等基础设施,招聘社会力量经营,学校收取租金用于还本付息,相应增加了经营成本和服务价格,是以牺牲部分“公益性”为代价的(有的学生公寓收费标准与校外住房租金大致相当,有的学生食堂饭菜价格已与校外价格基本相当)。

4、后勤“公益性”服务的实现方式。一是由政府或学校支付成本,设立不赢利的“公益性”机构提供服务。二是由政府委托企业服务并提供优惠政策,相应降低服务成本和价格。

实践证明,公益性机构虽然不赢利,但组织成本较高且效率效益较低,而市场模式的可持续性远远高于公共事业模式。市场经济条件下,有偿服务才能产生最好的服务。不花钱的服务,享受者不太当回事,提供方得不到利益,也不会尽心去做。只有以经济为纽带,服务才能产生最佳效果。花钱买服务,肯定对服务斤斤计较,服务者收了钱,肯定要精心去做。利益机制逼着适应需求,供应更专业的服务;想赚更多的钱,就得提供更有价值的服务。但学校不能认为“后勤服务样样都要收钱”,这种极端做法必然导致增加成本,价格上升,对学生和后勤实体都不利,对走向社会化产生消极影响。

5、服务企业可以代办“公益性”服务,但没有承担“公益性”的义务,还应有合理的利润空间。政府或学校给予企业的零租赁、低租赁、免税、低税等优惠条件,应当百分之百转化为服务价格优惠,而不应转化为超额利润,这不能依靠企业承诺来保证,而只能通过“市场机制”的公平竞争来实现。

“公益性”虽不是企业的责任义务,但企业也有自己的社会责任,就是向社会提供合格产品、提供就业岗位、依法纳税等。若企业主动承担回报社会、支持公益、救助贫困等社会责任,则另当别论。

    六、关于后勤服务的税收优惠政策

1、后勤服务税收政策走向不明的消极影响。

1)税收优惠政策延长几年,可能暗示“几年后将要取消”或“几年后继续延期”,对注册改制难以痛下决心,多数选择短期行为。

2)影响后勤服务的成本与价格定位,影响校内外市场比较优势。

3)影响后勤实体与政府之间利益关系与性质定位,后勤实体交税与否,关系其到底应是“独立核算,自负盈亏”的企业,还是“不以赢利为目的”的事业单位?

4)影响高校领导与后勤实体对注册改制的态度取向,顾虑注册公司“外界干扰”增多,附加成本上升。

5)影响社会企业参与校内竞争的态度,降低吸引力。

6)影响后勤服务公益性实现方式,是通过税收优惠来体现,还是补贴直接发给学生,还是通过服务企业实现?

实际上,相关利益主体政府教育主管部门、学校、学生、后勤实体及社会企业,都密切关注税收优惠政策走向,税收政策的“不确定性”,导致后勤实体对注册改制犹豫不决。

2、应当长期延续“税不进校”政策,没有必要改变。

1)根据中国历史惯例,从国民政府到新中国,一直都是税不进校,这也是国内外广泛认同的制度,校内为学生服务的一切经营项目都不纳税,才有利于鼓励社会企业为学校服务。

2)在没有取得一致认识之前,在相当长时期内,继续实行以往的税收优惠政策。

3、对具有法人资格的高校后勤实体,应当长期执行税收优惠政策。

1)对其校内营业部分,免征营业税、教育附加税、所得税等一切税金。

2)对其校外营业部分,实行低税与短期免税政策,可以减半征收营业税,免征所得税,以支持其发展,增强其“以外补内”的能力,也能促进其它后勤实体注册改制,走出校门参与社会市场竞争。

4、参与高校后勤服务的社会企业,也应当同样享受税收优惠政策。

1)以其校内营业部分,免征营业税、教育附加税、所得税等一切税金。

2)可以参考美国做法,“企业如给学校赠款,或设立奖学金等,酌情降低其所得税税率;鼓励吸引社会团体、企业参与学校后勤服务经营,形成高校后勤由社会参与举办的格局。”